法治才是改革“支撑”点 B07

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并非闲话 法治才是改革“支撑”点 2016年05月24日   B07 ：法治随笔   稿件来源：上海法治报  

    □陈甬沪

　　日前，国务院决定在上海浦东新区暂停实施11部行政法规和国务院文件规定的行政审批事项，支持上海正在进行的“证照分离”改革。这一顶层“设计”对正在施行的“先照后证”制度创新而言，其意义不仅给行政部门“依法行政”提供依据，也为“大众创业、万众创新”激发出更大的市场活力。
　　所谓的“证照分离”改革，是指过去创业投资者在开办企业时，必须“过五关斩六将”，获得各个“婆婆”们“许可”后方能到工商部门申领营业执照。这一过程对创业者来说，酸甜苦辣俱全，虽说如今“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象已大大改观，但是周期之长，变数之多，特别是有些“许可”在设置上有些莫名其妙，或者属人为障碍。比如企业能否经营“放射性药品”,又比如进口“非特殊用途化妆品”，再比如“因私出入境中介机构资格”等，企业尚在“创设筹办”之中，成与不成还是个未知数，因此，常常被创业者所诟病，实际上过去沿袭于“计划经济体制”下施行的一些实体法与程序法，在设计上确实有很大的瑕疵性。
　　有人担心“证照分离”这一改革，即“先照后证”后，“持照而无证”的经营行为如何管制？其实去年国务院已经发布的　《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，已明确规定市场监管首要遵循的原则是“职权法定”，即“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”。这一原则说明，如果持照而进行“无证”之经营者，其经营的行业或内容对口的“审批”机关或“主管”部门将是行政“法治”的第一责任人，从而让“证照分离”后市场监管隶属关系具体化。同时，“证照分离”后的市场监管也符合　《行政许可法》　的立法精神。比如国务院强调，审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后，有专门执法力量的，由其牵头负责查处；　没有专门执法力量或执法力量不足的，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门牵头共同予以查处。从而有效防止了“先照后证”后市场监管“真空”点的出现。
　　“先照后证”彰显的是“创业经营权”公平与天然性。如果说自然人申领身份证是一个公民从此有了“劳动权”等权利的“通行证”的话，那么要从事特殊行业或职业就业劳动的，就必须遵守特殊岗位的专业性要求，比如想当老师，要有教师证，要当记者、律师、法官、检察官等都必须有相应的资质证书。营业执照的申领与此同理，只是表明某创业者具备了经营的某些权利，但是如果要从事一些特殊行业或国家有行业经营具体要求的“行当”，那么则必须“持证”经营，否则就是违法违规，要受到法律法规的制裁，这是市场监管必须遵循的基础性原则，也是市场行为规范的重要内容。
　　有理由相信，在法治的语境下的“证照分离”或“先照后证”改革，又通过诚信管理、分类监管和联合惩戒等手段，并注重事中事后监管全过程，必将为全国层面的商事制度创新提供经验，必然有助于“简政放权”目标的实现。

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